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英国超7成学校完成公办民营转型,十年改革成效如何?
来源: | 作者:李宁 | 发布时间: 2020-03-14 | 485 次浏览 | 分享到:
2010年的学院信托基金改革是英国在教育方面的重要改革举措,这项改革的主要目的就是通过公办民营的方式,激发学校的办学活力,提高教育质量。但实际效果来看,财务管理、校园管理、课本内容把关等方面都产生了许多问题。其背后的原因值得深思。

文 | 李宁
编 | Luna

回望进入21世纪以来的英国教育改革,最重要的一项教育革新就是2010年的学院信托基金改革(Multi-academy trusts,下文简称 MATs) 。这项改革的主要目的就是通过公办民营的方式,激发学校的办学活力,提高教育质量。

学院信托基金是由多所学院学校(academy school)共同组成的一个法律实体,由信托基金和董事会管理。学院由英国教育部(Department of Education,DfE )直接拨款,不受地方政府控制。学院信托基金获得政府资助后,在学院学校间进行资金分配。其优势在于MATs有权主导教学大纲而不用跟着英国国家教育大纲,具有自主招生权,自定工资权和拟定聘用制度等。

英国政府第一所尝试性的MATs学院可以追溯到2000年,当初的目的就是希望帮助一些摇摇欲坠的学校(failing school)获得新的重整旗鼓的机会。

根据英国标准教育办公室(Office for Standards in Education, Ofsted)对学校的等级评定(Outstanding -杰出, Good-良好, Requires improvement -需要改进, Inadequate -不及格),被收纳到MATs学院穹顶之下的学校往往都是表现不佳的弱势学校和偏远学校(socially deprived school),期望通过重组以提高这些学校的教学能力和促进教育的公平性。

对于改革,总是会有支持和反对的声音。

MATs的支持者们认为公立学校学院化以脱离当地教育局的控制,是一次崭新的学校变革机遇和创新机会,能在诸如工资体系和聘用制度等方面给与学院学校更多的自主权和能动性,让他们拥有自主决策权。

反对者们则认为MATs这种改革本质上是教育私有化(privatisation)、市场化(marketisation),是小集团(clique)的集权私欲行为,会打破民族制度和破坏当地教育局的权威性,更重要的是,这种改革会使得招生体系缺乏清晰性和透明度(Less clear and transparent)(Li, 2019)。

英国2010年学院制法案(the Academics Act 2010)的颁布促进了MATs学校的增加,2010年时已有203所中学进入了学院信托基金变成学院制。2017年的11月份英国教育部统计显示,在6000多所公立学校当中有73%( 4432所)学校进入了不同的MATs信托基金教育集团(DfE, 2018)。

然而,改革的愿望是美好的,但改革从来都不像人们预设的那样完美。随着学院制的蓬勃发展,MATs体制改革带来的问题也越来越多的凸显出来。

问题一
大树底下难乘凉

虽然在2010年学院制法案颁布后, MATs学院数量有了快速的增长,但根据英国教育部的数据,在2016-2017年间,因为缺乏管理经验和团队协作能力,以及预算财务分配不均等问题,其中有64所学院学校因为很难管理,同时也不能给学院信托基金带来经济效益和价值,从而被当初接管他们的学院信托基金强制分离和抛弃。

这些被抛弃的学校被称为“孤儿学校/僵尸学校”(orphan/zombie school)。他们企图寻求新的出路来让自己存活下来,但因为这些学校往往都在一些社会资源匮乏和被社会边缘化的地区,想存活下来非常艰难。

问题二
不透明的招生程序产生教育不公平性

与学院制改革之前相比,由地方教育局管理的学校在招生方面相对来说是比较公平和透明的。但是,MATs学院跳过了当地教育局的管辖,招生流程变成了不具有透明性的“闭门招生会”(close-door admissions arrangement)。

MATs学院往往只招自己旗下学校的学生,有点像我们常说的“肥水不流外人田”:先把我自己一个集团的优质资源先录取进来,多余的名额再考虑其他学校的生源。这造成了教育不公平性的急剧增长和集团化的教育垄断。

问题三
自由选择课程带来的“过度自由”

由地方政府管控的学校都是需要按照英国教学大纲来制定教学内容和进度的,而MATs学院制学校被赋予了更多的自由元素,他们可以自由选择课程和制定自己的教学大纲。由此带来的问题就是,很多学校的教育丢掉了对英国精神和本国意识形态的教育,或者说,丢掉了British values的教育。

反对者抨击MATs对课程的过度自由选择失去了英国的民主核心价值观、尊重和忍耐观、个人自由观等。Ehren and Perryman (2017)则提到另外一个问题是:假如学院制学校用统一的内定教学大纲和材料,以及集团统一制定的标准化课程的话,会让很多学校失去自己独有的创造能力和创新性。

问题四
不稳定的MATs联盟和管理者的管理能力缺失

英国的做事速度和应变能力不高,因此效率总是表现的很滞后。学院制对学院学校的合并重组带来的管理问题是显而易见的。

由于相应管理政策的缺失,进入学院信托基金的学校因为各种水土不服而随意进出学院联盟的现象并不稀奇,像前文所提到的弱势学校被学院信托基金主动被抛弃的现象也比比皆是。

为了解决这些问题,英国政府重拳出击制定了对应政策,要求进入学院制集团的学院学校都必须坚持七年一贯制,也就是说不管构成学院信托基金的学院学校和谐与否,最早也要在一个七年周期完成之后才能决定退出学院联盟,或者决定将某个学校踢出学院联盟 (Li,2019)。

另外,管理一所学校相对来说较简单,对学校领导的管理能力并没有太高的要求。然而,学院信托基金模式的推行却对学校联盟领导的领导力带来了实实在在的挑战:要同时协调来自4-6所学院学校的特别有主见和思想的学校领导,管理难度显而易见。而这种难度,体现在财务管理、学校预算分配、人力资源管理、市场部管理等方方面面。

教育的革新在于不断创新和大胆尝试,然而改革的方向却很难完全按照预想的方向发展。就像MATs,其改革的初衷是好的,是想通过信托基金的方式,调动民营信托基金的力量推动弱势学校的发展,但是在实际实施中,却产生了前文提到的各种问题,使得改革的成效大打折扣。

它山之石,可以攻玉。希望对英国学院信托基金改革的介绍,可以给我们的教育改革以启示,让我们在进行改革尝试时,更多的预见到改革可能带来的各种问题,从而完善改革措施,做到有备无患。

本文作者:
李宁,伦敦大学学院教育学院比较教育硕士

文字校对:
张文玉,北京大学教育经济与管理专业博士