增加这一条的用意，除了要强化义务教育的公益色彩，还在于确保公办教育相关的国有资产，特别是土地、校舍等资产的安全性。条文后半部要求以国有资产参与举办民办学校（此处指幼儿园、高中）的，应进行资产评估并向当地国有资产监督管理部门备案。这里也隐隐有把针对此类复杂情况的监管职责扩大到教育和国资两个部门的含义。


//市场关注焦点二：
民办教育机构的扩张方式和资本化路径


《实施条例》第十三条规定：同时举办或者实际控制多所民办学校的，举办者或者实际控制人应当具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理和监督职责。

任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。

2018年版送审稿第十二条则规定：同时举办或者实际控制多所民办学校、实施集团化办学的社会组织应当具有法人资格，具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理和监督职责。实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。

点评：

修订版第十三条是一条看似措辞严厉、其实相对于送审稿来说已经释放了若干利好的条文。单看2021版的条文，市场初步解读是加强了对义务教育阶段的兼并收购及协议控制的限制，断绝了义务教育民办学校收购扩张的道路，同时也为义务教育民办学校VIE架构合法性带来挑战等。

但对比新旧两个版本，我们注意到三点不同：

一是删除了“集团化办学”的相关表述，换成“同时举办或者实际控制多所民办学校的（机构）”，适用范围更加明确。在法律的语境里，集团化办学机构相当于得到了国家的承认，只要在合法、合规的前提下运营即可。

二是对于通过兼并收购、协议控制等方式控制民办学校的对象范围的规定。2018版送审稿里提到的控制对象范围是全部的非营利性民办学校，而修订版将适用范围缩小到了实施义务教育的民办学校以及实施学前教育的非营利性民办学校。换言之，对非营利性的普通高中和职业教育领域，是允许办学者通过兼并收购和协议控制的方式控制这些学校的。这是实质上的政策放宽，也是对高职、中职教育的另一大利好。

三是关于“兼并收购”和“协议控制”的规定。这两个专业术语涉及两个方面。兼并收购是办学机构的扩张方式，是运营层面的事；而协议控制是办学机构的资本化路径，是融资层面的事。

关于“兼并收购”，2018版送审稿原文是“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”。在修订版《实施条例》里面“加盟连锁”被删除了，意味着新规之下民办教育机构可以合法地通过连锁、加盟、托管等方式，在法律许可的办学领域进行外延扩张，打消了政策忧虑。

“协议控制”即VIE(Variable Interest Entities)架构，是指不通过股权控制实际运营公司而通过签订各种协议的方式实现对实际运营公司的控制及财务合并。用VIE架构上市在互联网等行业已经是一套成熟的运作模式。

通俗地说，就是国内公司为了寻求海外上市，在开曼或者英属维京群岛先注册一家离岸的“壳公司”作为未来上市融资的主体，通过多层架构和包装即可获得税收便利，也能规避国内监管，解决海外上市和持牌经营两难的问题。针对融资的方式和期限，有的VIE协议还可以设若干年的有效期。

VIE架构在中国自2000年起就已经存在，包括新浪在内的大企业也是通过这种架构实现了海外上市，但目前中国法律还未对VIE架构作出定性，VIE一直处于“灰色”地带。

按照修订版《实施条例》，未来实施义务教育和非营利性学前教育的民办学校想通过协议控制的方式寻求上市的路径被明确禁止了。部分机构原定通过VIE架构上市的计划也面临搁浅。

对于市场比较关注的，已经通过协议控制的方式上市的民办教育机构如何避险的问题，盈科律所事务所给出的判断是，已经通过VIE海外上市的公司，包括上述“跑赢政策”的第一高中教育集团，监管层不会对过往作出法律追究。但如果这些公司的股权架构里VIE存在有效期的情况下，有效期终止以后公司的海外上市主体就难以继续合法存在下去。


//市场关注焦点三：
首提“关联交易”，虽是釜底抽薪，但落地有一定难度


《实施条例》第四十五条（新增）规定：实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。其他民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。

民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，并按年度对关联交易进行审查。

前款所称利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。

点评：

《实施条例》新增的第四十五条首提“关联交易”，可以说是市场最关注的焦点之一。对监管机构来说，增设这条的用意明显在于杜绝提供义务教育的非营利性民办机构在享受税收、土地等政策优惠的同时，向关联方（股东、控制人等）输送利益的行为。但在实际操作中，为平衡各方合理的利益诉求，保护民办教育机构投资积极性，制定者在条文修订中进行了谨慎表述。

对于从事义务教育的民办教育机构来说，这条新增条款说是具有釜底抽薪的功效也不为过。如果说前述对于办学主体、兼并收购、上市路径等方面的规定还停留在机构的运营层面，那么第四十五条对“关联交易”的规定则卡在了学校和办学者之间资金、利益输送的直接通道上，这也是市场对该条规定反应较大的主要原因。甚至可以认为，如果这条完全落实，前述分析的种种利好消息也会被打上折扣。

在弄清这个问题之前，首先要明确两个概念：一是“利益关联方”，新版条例做了明确规定，指的就是“民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。”

二是哪些行为属于“关联交易”。这一点，条例没有明说。某律所事务所的分析是，可以参照财政部《企业会计准则》第36号——“关联方披露”下面对各类关联交易类型的列举。

原文如下：

第八条 关联方交易的类型通常包括下列各项：
　　（一）购买或销售商品。
　　（二）购买或销售商品以外的其他资产。
　　（三）提供或接受劳务。
　　（四）担保。
　　（五）提供资金（贷款或股权投资）。
　　（六）租赁。
　　（七）代理。
　　（八）研究与开发项目的转移。
　　（九）许可协议。
　　（十）代表企业或由企业代表另一方进行债务结算。
   （十一）关键管理人员薪酬。

如果按照《企业会计准则》列举的关联交易类型来落实，那么义务教育民办学校的举办者同学校之间的资金往来就不再合法了。义务教育民办学校的举办者如何对学校进行资金投入，如何从办学经营中收取合理回报，重资产模式的办学机构如何收回资金，支付财务费用，同上下游资金周转等，都成了实际问题。

再进一步说，如果“关键管理人员薪酬”的支付也属于关联交易类型，那么给校长发工资就变成“不合理”的事了。

某律师事务所资深专家认为，第四十五条“关联交易”增加了条款的落地难度。考虑到“关联交易”条款是首次写入《实施条例》，未来可能还会有充实和修正的空间。